摘要:加强和创新社会管理是我党目前一项迫切的任务，如何加强党在社会管理中的领导作用，使党在社会管理特别是在基层社会管理中充分发挥领导核心作用，是摆在我们面前的重大课题。本文从城市基层社会管理模式的演变出发，对从“上海模式”到“杭州模式”九种典型模式从六个方面进行了比较分析，揭示其通过体制重构实现了功能重组，特别是充分实现了基层党组织的功能，实现社会管理的良好效果。

       关键词:社会管理；上海模式；杭州模式；体制重构；功能重组

一、城市基层社会管理现代体制的建构

1.1992 年到 2002 年：现代社会管理体制奠定基础阶段

     1992 年 10 月，党的十四大正式确立了建立社会主义市场经济体制的目标，市场化导向的经济体制改革步伐明显加快。市场经济的推进，使得社会结构进一步分化，社会矛盾与社会冲突增多。面对新形势，如何进行社会管理？如何整合社会力量实现社会稳定有序发展？如何满足居民的社会公共需求？面对这一新课题，党和政府将城市社区建设提上了议程，社区制逐步形成。1998 年国务院的政府体制改革方案确定民政部在原基层政权建设司的基础上设立基层政权和社区建设司，意在推动社区建设在全国的发展。2000 年 11 月，国务院办公厅转发了民政部关于在全国推进城市社区建设的意见，由此带来了社区建设在全国城市中全面铺开，城市基层社会管理向现代体制转型。

2. 2002 年至今：现代社会管理体制形成阶段

      2002 年 11 月党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标，我国现代化建设也进入了中期阶段。同时，在国家和社会日益分离的基础上，一个相对独立于国家和企业的社会生活领域逐步形成，利益分化和多样化导致的社会矛盾冲突凸显出来，以维护社会秩序为己任的社会管理的重要性越来越突出。2003 年政府报告中明确提出“在社会主义市场经济条件下，政府职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”，2004 年 9 月党的十六届四中全会更明确提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新。深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”2007 年党的十七大报告中，我党深刻认识到我国改革攻坚面临深层次矛盾和问题，社会结构、社会组织形式、社会利益格局发生深刻变化，社会建设和管理面临诸多新课题。今年春季，胡锦涛总书记在中央党校省部级主要领导干部社会管理及其创新研讨班开班式上，更是把加强社会管理提到前所未有的高度。创新与完善现代社会管理体制成为我国城市基层社会管理体制改革的方向。

二、城市基层社会管理的九种主要模式

1．上海模式

       上海模式可以追溯到 1992 年进行的相关改革，一方面市政府对社区进行统一管理，另一方面把一些事权如房产、市政、环卫、园林管理等下放到各区。1994 年，又启动了新管理体制试点，划清市、区两级政府的职能权限，加强了街道这一管理层级，依据法律、法规、规章和区政府授权，将其作为一级准政府。政府通过其实质上的派出机关，实现了对社区的治理。到 1996年开始探索以基层为城市建设和管理的基础、以社区为载体的管理方式，并逐步确立了“两级政府，三级管理，四级网络”的管理新体制。1997年 1 月，上海通过了《上海市街道办事处条例》，强化政府在街道层面（第三级）的行政权力和行政职能，从而实现基层社会有效管理。其实现途径是推动市、区两级政府及职能部门的权力下放和分权，实现管理重心下移。1998 年提出了“四级网络”，旨在加强街道管理权力的同时，推进居委会建设，加强居委会的公共事务管理能力。2006 年上海民政局发布了《上海市社区委员会章程》，规定社区委员会要在社区（街道）党工委的领导下，对社区事务进行议事、协商、评议和监督。上海模式的核心在于，在街道层面强调了“以块为主，条块结合”的新体制[1]。

2．沈阳模式

       在我国，自治被定义为社区成员除了受政府或上级单位的领导之外，对事务管理行使一定的权力，包括人事、财务、财产、教育、管理与服务等自治。